Взыскание с казны публично-правового образования субъекта Российской Федерации (проблемы  правоприменения) 

А.Лигидов Начальник отдела правового обеспечения Министерства финансов Кабардино-Балкарской Республики

 Одной из наиважнейших конституционных гарантий прав и свобод человека и гражданина является гарантия судебной защиты. Главными составляющими указанной нормы являются право на обращение за судебной защитой и право на получение судебной защиты, с одной стороны, и встречная обязанность судебных органов обеспечить надлежащую защиту, в том числе «путем своевременного и правильного рассмотрения дел», с другой стороны.
 Конституционная гарантия судебной защиты находит свое воплощение в нормах процессуального законодательства, обеспечивающего его повседневную реализацию. Не умаляя значения каждого процессуального действия, необходимо отметить, что до тех пор, пока принятие судебных актов не будет обеспечено четкими механизмами их реализации, исполнения, гарантия судебной защиты будет оставаться неполной. Без сомнений, правосудие превратилось бы в юридическую фикцию, если бы судебное разбирательство не предполагало в качестве обязательной составляющей неукоснительное исполнение вступивших в законную силу судебных решений. 
 В настоящее время существует несколько механизмов исполнения судебных актов: 
- механизм принудительного исполнения, под которым следует понимать совокупность действий Федеральной службы судебных приставов, ее территориальных органов и непосредственно судебных приставов-исполнителей, осуществляемых в рамках исполнительного производства и обеспечивающих принудительное исполнение судебных актов, а также актов иных органов и должностных лиц;
- механизм бюджетного исполнения, под которым следует понимать совокупность действий, осуществляемых «органами бюджетного исполнения»: Министерством финансов РФ, финансовыми органами субъектов РФ, финансовыми органами муниципальных образований, органами Федерального казначейства — по исполнению судебных актов, предусматривающих обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ;
- механизм смешанного исполнения, объединяющий те или иные признаки указанных выше механизмов.
 Так, в соответствии с п. 13 ст. 242.3, п. 12 ст. 242.4 и п. 12 ст. 242.5 Бюджетного кодекса РФ, в случае если счета должнику открыты в учреждении Центрального банка РФ или в кредитной организации, исполнение исполнительного документа производится в соответствии с Законом об исполнительном производстве. Несмотря на то, что количество подобных счетов неукоснительно сокращается, наличие указанных норм говорит о функционировании в России смешанной системы исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ. 
 Принудительное исполнение, является «классической» формой исполнения судебных актов, основан на Федеральном законе от 2 октября 2007 г. № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве» (далее по тексту — Закон об исполнительном производстве) и подразумевает определенное властное воздействие на обязанное лицо (должника) со стороны судебных приставов - исполнителей с использованием мер принудительного исполнения. К мерам принудительного исполнения относятся: обращение взыскания на имущество должника, в том числе на денежные средства и ценные бумаги; обращение взыскания на периодические выплаты, получаемые должником в силу трудовых, гражданско-правовых или социальных правоотношений; обращение взыскания на имущественные права должника, на право получения платежей по найму, аренде и иное. 
 Использование принудительных мер исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ (которые были апробированы в начале 90-х гг. XX века) приводит к катастрофическим последствиям. Среди них: остановка исполнения бюджета; прекращение бюджетного финансирования по любым направлениям; неисполнение публичным субъектом принятых на себя обязательств; нарушение прав бюджетополучателей и третьих лиц, и в конечном счете дисбаланс не только бюджетной, но и финансовой системы субъекта и государства в целом. Практика однозначно показывает недопустимость использования инструментария принудительного исполнения при реализации особой категории судебных актов — актов по обращению взыскания на средства бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, которые требуют особого механизма исполнения, сочетающего публичные и частные интересы.
 Необходимо особо отметить значимость бюджетного исполнения, предопределяемую не только необходимостью рационального, законного и эффективного использования бюджетных средств, но и наиважнейшей ценностью современного государства — признанием, соблюдением и защитой прав и свобод человека и гражданина. С одной стороны, необоснованная, неправомерная выплата в пользу того или иного взыскателя может привести к нарушению баланса доходов и расходов бюджета. С другой стороны, необоснованное, неправомерное уклонение от выполнения законного требования по выплате бюджетных средств, приводит к существенному ущемлению гражданских прав и интересов, что в свою очередь нарушает баланс в системе «гражданское общество — правовое государство». 
 История становления механизма бюджетного исполнения в России неоднократно становилась предметом исследований. Постановление Конституционного Суда РФ от 14 июля 2005 г. № 8-П2, которое послужило решающим толчком к появлению в Бюджетном кодексе главы 24.1. «Исполнение судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации». 
По мнению Конституционного суда РФ, государство обязано обеспечить реализацию требования свое¬временного и эффективного исполнения судебных актов посредством установления в федеральном законе надлежащего организационно-правового механизма исполнения судебных решений. Отсутствие стабильной правовой основы является нарушением принципа верховенства права, включающим в качестве обязательного элемента правовую определенность. При этом ситуации, когда отсутствие денежных средств у государства могло бы воспрепятствовать ему выполнить свое обязательство, недопустимы. 
 Бюджетный кодекс РФ, исходя из природы возникновения обязательства, выделяет следующие группы судебных актов, подлежащих исполнению органами бюджетного исполнения: 
- группа — судебные акты по «искам к казне», то есть по искам к Российской Федерации, субъектам РФ, муниципальным образованиям о возмещении вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти и местного самоуправления (их должностных лиц). А также судебных актов по иным искам о взыскании денежных средств за счет казны РФ, субъектов РФ, муниципальных образований;
- группа — судебные акты по «искам к бюджетному учреждению», то есть по искам о взыскании задолженности по денежным обязательствам федеральных учреждений, бюджетных учреждений субъектов РФ или бюджетных учреждений муниципальных образований. В том числе по искам о взыскании денежных средств в порядке субсидиарной ответственности главных распорядителей средств соответствующего бюджета.
 Следует отметить, что принцип единства кассы, закрепленный в Бюджетном кодексе РФ, предполагает неукоснительное участие органов Федерального казначейства во всех операциях, опосредующих исполнение бюджета любого уровня бюджетной системы Российской Федерации. Это предполагает их участие и при исполнении указанных судебных актов. 
 В отношении первой группы исков органы Федерального казначейства осуществляют «повседневную» деятельность по осуществлению кассовых выплат с единого счета соответствующего бюджета. То есть осуществляют действия, детально регламентированные приказами Минфина России от 31 декабря 2002 г. № 142н «Об утверждении инструкции о порядке открытия и ведения Федеральным казначейством и его территориальными органами лицевых счетов для учета операций по исполнению расходов федерального бюджета»; от 1 сентября 2008 г. № 87н «О порядке санкционирования оплаты денежных средств получателей средств федерального бюджета и администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета»; приказом Федерального казначейства от 10 октября 2008 г. № 8н «О порядке кассового обслуживания исполнения федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов и порядке осуществления органами Федерального казначейства отдельных функций финансовых органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований по исполнению соответствующих бюджетов». 
 В отношении второй группы исков органы Федерального казначейства организуют исполнение судебных актов (в соответствии со ст. 242.2, 242.3, 242.4 Бюджетного кодекса РФ, приказом Казначейства России от 26 сентября 2007 г. № 5н «О порядке ведения учета и осуществления хранения документов по исполнению судебных актов, предусматривающих обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации по денежным обязательствам получателей бюджетных средств», а также Административным регламентом исполнения Федеральным казначейством государственной функции организации исполнения судебных актов, предусматривающих обращение взыскания на средства федерального бюджета по денежным обязательствам федеральных бюджетных учреждений, утвержденным приказом Минфина России от 22 сентября 2008 г. № 99н). 
 Важно, что глава 24.1 Бюджетного кодекса РФ в полном объеме распространила механизм бюджетного исполнения на судебные акты, предусматривающие обращение взыскания на средства бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов. Данные акты до вступления в силу главы 24.1 Бюджетного кодекса РФ исполнялись по нормам действующего законодательства об исполнительном производстве, что приводило к значительным негативным последствиям: бюджетные счета подвергались аресту приставами-исполнителями, исполнение производилось за счет статей расходов, предусматривающих финансирование отраслей, не связанных с причинами взыскания, «хроническое недофинансирование» текущих расходов и пр. 
 Проблема, когда суды, взыскивая задолженность ведомственных учреждений, допускают ошибки в определении должника и источника выплаты, давняя.
 Так, в совместном письме Минфина России и Федерального казначейства от 17.09.2008 № 08-00-02-89, № 42-7.1-15/9.2-423 рассматривалась ситуация, когда формулировка судебного акта одновременно предусматривает взыскание денежных средств с главного распорядителя средств соответствующего бюджета «в порядке субсидиарной ответственности» и «за счет казны» В письме это называется ошибкой судов – казначейство не может исполнять такое решение, потому что «за счет казны РФ», «за счет казны субъекта РФ» исполняет Минфин России, финансовый оран субъекта РФ, а финансовое ведомство не может его исполнить, так как ст. 242.2 Бюджетного кодекса РФ запрещает ему исполнять судебные решения «в порядке субсидиарной ответственности».
 В письме представителям, участвующим в делах о взыскании денег с главных распорядителей средств бюджета советуют не допускать применения судами формулировок «за счет казны». Также, по искам о возмещении бюджетными учреждениями убытков, вытекающих из гражданско-правовых обязательств, трудовых правоотношений, предписано пояснять судам, что такие обязательства являются денежными обязательствами бюджетного учреждения и главного распорядителя бюджетных средств, подлежат взысканию непосредственно с должника, а не «за счет средств казны». 
 Судебная практика по разрешению такой тупиковой ситуации складывалась противоречиво даже в рамках одного округа, хотя решения, принимаемые не в пользу кредиторов, достаточно редки. Чаще суды встают на сторону взыскателей.
 Президиум ВАС РФ в постановлении от 26.05.2009 № 1910/09 признал правомерным направление исполнительного документа по взысканию в порядке субсидиарной ответственности с главного распорядителя за счет казны. Передавая спор в президиум, тройка судей привела в пример аналогичное дело, рассмотренное в постановлении ФАС Волго-Вятского округа от 22.12.2008 № А29-5101/2008. 
 Как указано в Бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации о бюджетной политике в 2006 году, одной из проблем неэффективности бюджетной политики является проблема исполнения судебных актов по искам к органам государственной власти и органам местного самоуправления. Данная проблема остается актуальной и в настоящее время.
 Принцип подведомственности расходов бюджетов заложенный в бюджетное законодательство означает, что получатели бюджетных средств субъекта вправе получать бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств только от главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств субъекта, в чьем ведении они находятся.
 Главные распорядители (распорядители) бюджетных средств субъекта не вправе распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств распорядителям и получателям бюджетных средств субъекта, не включенным в перечень подведомственных им распорядителей и получателей бюджетных средств субъекта в соответствии со ст. 158 БК РФ.
 Распорядитель и получатель бюджетных средств субъекта могут быть включены в перечень подведомственных распорядителей и получателей бюджетных средств субъекта только одного главного распорядителя бюджетных средств.
 Подведомственность получателя бюджетных средств главному распорядителю (распорядителю) бюджетных средств субъекта возникает в силу закона, нормативного правового акта высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрации, а также в силу создания организации - получателя бюджетных средств как учреждения главным распорядителем бюджетных средств от имени соответственно Российской Федерации, ее субъекта, муниципального образования (ст. 38.1 БК РФ).
 Принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках, установленных для них бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (ст. 34 БК РФ).
 Анализ нормативных актов показывает, что государством разработан особый порядок исполнения судебных решений, связанных с обращением взыскания на казну. Данный порядок не гарантирует гражданам и юридическим лицам реальное получение присужденных им денежных средств. Как показывает практика, при взыскании денежных средств из казны получение судебного акта не является главным. Основной проблемой в такой категории дел становится реальное получение денежных средств из казны РФ, казны субъекта РФ либо казны муниципального образования.
 В настоящее время отсутствует законодательный механизм понуждения органов государственной власти в случае их бездействия к исполнению судебного акта. Поэтому многие исполнительные документы, направленные в финансовый орган субъекта, остаются без исполнения. 
 Однако в некоторых случаях судебная практика идет по пути признания незаконным бездействия финансового органа публично-правового образования по исполнению исполнительного листа.
 Между тем, такие решения принимаются судебными органами крайне редко. Да и наличие судебного акта о признании незаконным бездействия финансового органа по неисполнению исполнительного листа еще не влечет за собой реальное получение денежных средств из казны публично-правового образования.
 Рассматривая действующие нормативные документы, можно сделать вывод о правомерности подобных судебных актов в данной ситуации, поскольку государство, предусмотрев возможность взыскания денежных средств из казны публично-правового образования, в то же время другими нормативными актами эту возможность существенно ограничило. Отсутствие лимитов финансирования, предусмотренных для возмещения вреда из казны субъекта, является одной из основных причин неисполнения судебных актов финансовым органом. 
 В соответствии со ст. 219, 255 Бюджетного кодекса РФ бюджеты по расходам исполняются в пределах фактического наличия денежных средств на счете бюджета (лицевом счете получателя бюджетных средств). 
 Таким образом, фактическое отсутствие денежных средств на лицевом счете финансового органа или отсутствие ассигнований на указанные цели может являться причиной неисполнения судебных актов.
 Механизм, предусмотренный Законом об исполнительном производстве, при взыскании из казны субъектов РФ, муниципальных образований применяться не может. В соответствии со ст. 29 указанного Закона должником в исполнительном производстве являются гражданин или организация, обязанные по исполнительному документу совершить определенные действия или отказаться от их совершения. Как правило, при взыскании денежных средств за счет казны суд в резолютивной части судебного акта указывает: "Взыскать за счет казны субъекта РФ определенную сумму".
 Казна субъекта РФ или муниципального образования в соответствии со ст. 214 ГК РФ не является должником согласно ст. 29 Закона об исполнительном производстве, в связи с чем, возникает вопрос: какие органы власти субъектов РФ, муниципальных образований должны исполнять соответствующие судебные акты, к кому судебные приставы-исполнители должны предъявлять требования об исполнении судебного акта?
 При этом определение субъектами РФ, муниципальными образованиями на основании ст. 1071, п. 3 ст. 125 ГК РФ органов, которые могут выступать в суде от имени соответствующей казны, не означает исполнение указанными органами за счет находящихся в их ведении средств судебных актов. Более того, при обращении взыскания необходимо учитывать и специфику бюджетного законодательства, на основании которого в РФ установлено казначейское исполнение бюджетов, все платежи осуществляются от имени и по поручению бюджетных учреждений с использованием лицевых счетов бюджетных средств органами исполнительной власти.
 При сложившейся на данном этапе противоречивой ситуации, единственно правильным, соответствующим правовой логике итогом, гарантирующим обязательное и своевременное исполнение судебного акта, могут быть решения, где по неисполненным обязательствам судебные органы признают ответчиками стороны возникших правоотношений.